Новый проект децентрализации - что написано в изменениях к Конституцию от Зеленского

Парламенту и обществу предложено обсудить новый проект изменений в Конституцию в части децентрализации власти. Еще до регистрации в парламенте документ выложили в свободном доступе, сопроводив комментариями. Смысл в том, чтобы дать какое-то время на дискуссию, по результатам которой должна быть подготовлена более-менее компромиссная редакция, которую и зарегистрируют.

А после регистрации внесение серьезных поправок в текст, мол, невозможно. 

Исходя из выложенного проекта, девять статей Конституции получат полностью новую редакцию. Не все предлагаемые изменения, правда, станут новостью. 

Так, описываемая в этом проекте модель административно-территориального устройства, включающая общины, уезды (вместо районов, хотя это название может и не поменяться), области и автономную республику Крым, озвучивалась и раньше.

Вместо местных госадминистраций создаются префектуры во главе с префектами, которые следят за соответствием решений местного самоуправления законодательству.

При этом львиная доля функций по исполнительной власти в регионах будет передана от нынешних обладминистраций исполкомам, формируемым областными советами. Такие же исполкомы будут созданы и уездными/районными советами, если те сохранятся.

В тоже время, есть и некоторые важные нововведения. Среди которых нет, однако, важнейшего элемента, который прописан в Минских соглашениях - особого статуса Донбасса (напомним, что таковой был прописан в практически аналогичных изменения к Конституции, которые были разработаны и проголосованы в первом чтении еще при Порошенко в 2015 году, однако с тех пор проект положили под сукно).

Также пока непонятен главный вопрос - будут ли голоса за новый законопроект? Ведь документу предстоят три голосования, в ходе последнего из которых он должен получить поддержку не менее 300 депутатов.

На манеже все те же

Банковая возвращается к идее переписать Конституцию в части децентрализации. Новый вариант изменений в Основной закон с комментариями уже выставили на публичное обсуждение.

“Накануне дня местного самоуправления (7 декабря - Ред.) мы подготовили отчет по результатам публичных консультаций относительно изменений в Конституцию в части децентрализации. Почти два года продолжались публичные консультации с представителями самоуправления. Мы взяли четыре базовые ассоциации: Ассоциация городов Украины, Всеукраинская ассоциация общин, Украинская ассоциация районных и областных советов, Всеукраинская ассоциация объединенных территориальных общин. И за два года наработано текст изменений в Конституцию”, - сказал Корниенко журналистам в парламентских кулуарах. 

По его словам, в парламенте обсуждение проекта будет организовано на базе комитетов по вопросам правовой политики и по вопросам организации государственной власти, местного самоуправления, регионального развития и градостроительства. Рабочая группа, которую еще предстоит создать, подготовит документ к регистрации в качестве законопроекта.

В комментариях к тексту говорится, что он “существенно отличается” от законопроекта № 2598 на аналогичную тему, внесенном Офисом президента в декабре 2019 года, дважды переписанном и в итоге отозванном из Рады.

Тот проект, “критически принятый представителями местного самоуправления”, тем не менее, стал отправной точкой для новых публичных консультаций о характере изменений по части децентрализации. В итоге “более 80%” текста президентского проекта было изменено и отредактировано, также уточнили терминологию.     

Вместе с тем, в новом документе центральное место тоже занимает община, которая, как и в проекте № 2598, является основой самоуправления и первичной единицей в системе нового административно-территориального устройства. Община получает право свободно решать вопросы местного значения, которые государство не передаст в компетенцию других органов, и распоряжаться своей казной. 

Общины входят в состав уездов (повіти по-украински). Правда, может сохраниться и нынешнее название административно-территориальных единиц - районы. Переименование оставили на усмотрение Верховной Рады (и таких пунктов несколько, мы к ним еще вернемся).

Области, Автономная республика Крым состоят из уездов.

Кстати, в ходе переписывания предлагается переименовать также Днепропетровскую и Кировоградскую области, которые, несмотря на декоммунизацию, сохранили названия из-за упоминания в Конституции. Области предлагают назвать, соответственно, Днепровской и Кропивницкой.

Облгосадминистрации упраздняются, вместо них - исполкомы областных советов. Останутся ли районные/уездные советы и, соответственно, будут ли при них исполкомы, зависит от решения опять-таки парламента. 

Оставлен в новом проекте и институт префектов, из-за которых было сломано немало копий при рассмотрении президентского проекта № 2598. Префекты получают право административного надзора, то есть будут следить за законностью актов местного самоуправления и обращаться в случае необходимости в суд.

Как писала “Страна”, споры из-за статуса префекта, порядка его назначения и подчинения стали основной причиной отзыва Зеленским своего проекта. Изначально в ОП хотели сделать префектов эдаким оком президентским за местным самоуправлением. Предполагалось назначать их указом главы государства по представлению Кабмина. По сути президент мог бы через своих представителей блокировать работу любых выборных органов власти и заменять их своим представителем еще до решения суда на основании лишь обращения префекта, заподозрившего нарушение закона.

А через суд, находящийся в Киеве, гарант мог и распускать их. Выходила не децентрализация, а напротив, централизация страны.

Видя угрозу, местные элиты, в последнее время весьма укрепившиеся, сумели организовать сопротивление Банковой в парламенте. Проект, даже после корректировки и перевнесения, даже не попытались внести в повестку дня и отправить на оценку в Конституционный суд (КС) и в конце концов отозвали.

Какую же сейчас формулировку выбрали для префектов? Они остаются представителями исполнительной власти в областях и районах/уездах, Киеве и Севастополе вместе с территориальными органами центральных органов. Статус государственных служащих также сохраняется, как и срок пребывания на должности - не более трех лет.

Однако префект остается без права обращаться напрямую к президенту с представлением об приостановке действия актов местного самоуправления, хотя может оспаривать их в суде. В случае признания КС акта угрозой суверенитету и территориальной целостности, полномочия органа, издавшего данный акт, прекращаются в порядке, определенном законом. На вынесение решения суду дается месяц. Президент также может обращаться в КС по поводу аналогичной проверки решений, принятых на местах.

И по-прежнему остался нерешенным вопрос, кто будет назначать префектов и кому они будут подчиняться. 

Авторы концептуального документа сознательно оставили два варианта: назначает и увольняет или президент по представлению Кабинета министров (как было в проекте №2598 Зеленского), которым префект и будет подотчетен и подконтролен, исходя из сферы их полномочий, или одно правительство, которое будет, соответственно, единым контроллером префектур.

На суд парламента оставили также судьбу районных/уездных советов. Если они таки сохранятся, то придется, как считают авторы концепции, внедрять модель городов с правами уездов. 

Кстати, как вариант Киев также может получить права уезда с включением в состав Киевской области. Но еще предлагается для столицы (и Севастополя) оставить нынешний статус города-региона или включить Киев в Киевскую область с правами общины. Окончательный вариант придется прописать в отдельном законе для каждого из указанных городов. При этом новый законопроект о столице уже принят за основу, и он сохраняет за городом нынешний спецстатус, однако разделяет избранного горожанами мэра и назначенного президентом главы Киевской государственной горадминистрации, из ведения которого, однако, забирают львиную долю полномочий, передавая их исполкому горсовета. 

Заготовка Минского компромисса

За разговорами о новом наполнении проекта децентрализации остается без внимания момент, а будет ли в этот раз поддержка депутатов.

Изменилось ли их отношение к этим идеям? Собеседники в депутатском корпусе отвечают, что не успели еще ознакомиться с новой редакцией и не могут официально давать прогнозы на ее счет.

Но не под запись они говорят, что Рада сейчас живет совсем другой повесткой - политическими разборками внутри "Слуг народа" и освоением “потоков”, которые получают депутатские группы и отдельные депутаты за голосования в интересах власти. В таких условиях и депутаты, и сама власть не готовы отвлекаться на поправки в Конституцию, которые потребуют слаженности в работе и готовности к компромиссам. Также источники в Раде сомневаются, что Офис президента готов серьезно вложиться в поиск голосов под конституционную реформу.

Политолог Руслан Бортник также говорит, что вопрос децентрализации не будет приоритетом для власти, чтобы официально не говорилось.

“Надо также понимать, что возможности в Раде Офисе президента уменьшились. При серьезном напряжении сил соберутся 226 голосов за отправку законопроекта в Конституционный суд и принятие в первом чтении. Не будем забывать, что КС тоже работает из рук вон плохо. Что ОП соберет для второго чтения 300 голосов в следующей после голосования в первом сессии, я не верю”, - говорит политолог Борник.

Этот скептицизм разделяет и народный депутат восьмого созыва Игорь Попов. Однако он напоминает, что по решению КС следующей сессией парламента при рассмотрении изменений в Конституцию считается любая очередная сессия.

“Поэтому я советую рассматривать этот проект как работу на перспективу - скорее всего, уже для следующего созыва. Нужно получить решение КС и принять в первом чтении. Пусть новый парламент ждет заготовка. После избрания в нем будет царить эйфория, и окончательное принятие реформы можно выставить общей заслугой. Общество, по моим наблюдениям, уже созрело к замене глав облгосадминистраций на префектов. По сути руководят областями уже не “губернаторы”, а местные элиты, но за ними нужно присматривать. Это и будет прописано в полномочиях префектур”, - говорит Попов.

В тоже время, как полагает Руслан Бортник, вопрос изменений в Конституции может быть актуализирован, если процесс по выполнению политической части Минских соглашений вдруг выйдет из тупика.

А центральный элемент этой части - внесение в Конституцию особого статуса Донбасса. В предложенном сейчас варианте изменений в Основной закон об особом статусе нет никаких упоминаний вообще. А представители власти на разных уровнях, начиная от президента Зеленского, выступают категорически против внесения его в Конституцию.

Однако, позиция России остается в этом плане достаточно жесткой - изменения должны быть внесены, как это и прописано в Минских соглашениях. Более того, в предложенных Германией и Францией кластерах (дорожной карте) по выполнению соглашений также прописано изменение Конституции по Донбассу.

То есть, все три партнера Украины по Минским соглашения с той или иной степенью жесткости выступают за изменения в Конституцию.

И если по каким-то причинам позиция украинской власти в этом отношении изменится, то в нынешний проект будут внесен пункт по особому статусу Донбасса и он именно в таком виде и пойдет на голосование. Причем, теоретически, за него можно будет даже найти 300 голосов, если Зеленский сможет убедить проголосовать всю свою фракцию, а также депутатские группы. Вместе с голосами ОПЗЖ и внефракционных 300 может и набраться (хотя и впритык).

Правда, этот путь все равно будет долгим и, кроме того, потребует сильной политической воли у Зеленского, учитывая предполагаемое сопротивление процессу со стороны националистов. И пока нет никаких признаков того, президент и его окружения решили пойти по этому пути.

Кроме того, как сказал "Стране" источник в Раде, сейчас куда больше среди депутатов осуждается другая идея изменений в Конституцию - перехода к парламентской форме правления. Когда президент обладает номинальными полномочиями и избирается в Раде, а вся власть принадлежит формируемому парламентом правительству. 

Но она, естественно, в нынешней Раде может быть реализована также только при условии, если за ее продвижение возьмется президент Зеленский.

"По одной из версий, нынешний нарастающий политический кризис как раз и может закончиться тем, что Зеленский согласится на переход к парламентской республике и станет, таким образом, последним полновластным президентом Украины. Но пока он явно до этого не дозрел. Наоборот, планирует расправиться со своими противниками. Но если это у него не получится, то тогда, конечно, вопрос перехода к парламентской республики может стать для него более чем актуальным", - говорит источник в депутатском корпусе Рады.